La nuova politica UE sull’immigrazione tranquillizza ma non troppo

Anche se rappresenta un passo avanti, l’accordo sull’immigrazione, che Finlandia, Francia, Germania, Italia, Malta (forse anche Portogallo e Spagna) proveranno a sottoscrivere il prossimo 23 settembre a La Valletta, ha due criticità di non poco conto.

Per capire di cosa parliamo, partiamo dal nocciolo della potenziale intesa che mira ad automatizzare fra le parti contraenti disponibili la redistribuzione immediata dei migranti che sbarcano sulle coste dell’Europa del Sud. Con tanto di penalizzazione per gli stati che non fanno la loro parte.

Rispetto al piano Juncker del 2015, la novità, fortemente voluta dal governo italiano, consisterebbe (il condizionale è d’obbligo) in un superamento de facto della Convenzione di Dublino. Risparmiando al paese di primo approdo l’obbligo di fotosegnalere, valutare e distinguere la posizione dei richiedenti asilo (da ridistribuire tra i partner UE) e quella degli immigrati irregolari da rimpatriare, con tutte le enormi difficoltà del caso, a proprie spese. Una buona notizia rispetto al recente passato, non sufficiente, tuttavia, a risolvere:

- L’annosa e mai risolta questione del se e come rimpatriare coloro, e non sono pochi, che si presentano come richiedenti asilo, ma sono immigrati irregolari. Che spetti al paese di primo approdo (come accade oggi) o a quello di secondo approdo (potrebbe succedere dopo il 23 settembre) il problema rimane. In entrambi i casi, è, infatti, arcinoto che si tratta, soprattutto nel caso di grandi numeri, di procedure lunghe, costose, farraginose, a volte impopolari e spesso ostacolate dal mancato accordo con i paesi di origine.

- I non pochi problemi di ordine legale. L’ipotesi di penalizzare sul piano finanziario gli stati che dicono no a qualsiasi forma di ridistribuzione, può, infatti, essere politicamente condivisibile. Ma in punta di diritto, se ci atteniamo ai dettati dei Trattati che hanno istituito l’UE, è, se non irricevibile, quanto meno discutibile. Tant’è che, se si dovesse passare dalle parole ai fatti, non è difficile immaginare per i giudici della Corte di giustizia europea lunghe notti e giorni di durissimo lavoro per rispondere ai ricorsi e ai contro ricorsi degli stati protagonisti di questa partita.

Per tali ragioni, non ci rassegniamo a ribadire quanto già scritto più volte in queste colonne. Si potrebbe, infatti, rilanciare la proposta avanzata trent’anni fa da uno dei massimi esperti internazionali in materia, il Prof. James Hathaway. Secondo il quale per allentare la pressione migratoria sugli stati di frontiera ed evitare che per arrivare a destinazione gli immigrati economici illegali sfruttino come cavalli di Troia i richiedenti asilo in fuga da guerre e persecuzioni, è cruciale distinguere il luogo di identificazione dei nuovi arrivati da quello di accoglienza. Nel caso nostro creando a ridosso delle aree di crisi come quella libica zone franche e sicure (ad es. in Tunisia), sotto l’egida dell’UNHCR, dell’OIM e dell’UE, in cui chiedere asilo. Al fine di garantire solo a chi ne ha diritto ai sensi della Convenzione di Ginevra di essere ridistribuiti e accolti, senza affidarsi ai trafficanti di esseri umani, nei 28 stati dell’Unione.

Per la Von der Leyen la riforma dell’asilo è un obbligo

La solidarietà non può dipendere da una posizione geografica, la Convenzione di Dublino sui richiedenti asilo deve essere riformata. Sante parole, quelle pronunciate oggi dalla neo-presidente della Commissione Europea Ursula Von der Leyen durante la conferenza stampa convocata a Bruxelles per annunciare i portafogli dei suoi commissari. Per la semplice ragione che la Convenzione siglata nella capitale irlandese da 12 Stati UE nel 1990, entrata in vigore nel 1997, aggiornata nel 2003 e nel 2013, è oggi carta straccia. Non è più sufficiente a garantire sicurezza e diritto d’asilo in Europa.

Per capire il perché, partiamo da quello che ormai da quasi trent’anni è il suo principio-guida. In base al quale i cittadini extracomunitari, in fuga dai paesi di origine a causa di guerre o persecuzioni per motivi di natura politica o religiosa, possono fare richiesta di asilo solo nel primo paese membro dell'Ue in cui arrivano (one step, one shop). Una norma allora pensata per risolvere due problematiche:

- Asylum shopping, cioè il rischio che uno stesso soggetto facesse domanda d’asilo in più Stati.
- Rifugiati in orbita, ovvero richiedenti asilo che venivano rimbalzati da uno Stato all’altro per conflitto di competenza.

Per lungo tempo, fin quando la pressione migratoria, prima dall’Europa dell’Est, poi dai Balcani e infine soprattutto dal Nord Africa, non ha raggiunto livelli allarmanti, la Convenzione è rimasta in vita solo sul piano squisitamente formale, in forza di un compromesso tacito tra gli Stati dell’Europa mediterranea e quelli mitteleuropei. Nonostante i vincoli imposti da Dublino, i primi si sono fatti sempre carico da soli dell’onere di ricevere i richiedenti asilo e garantire loro una prima assistenza, consentendo, tuttavia, a coloro che rifiutavano di farsi registrare e fotosegnalare, di chiedere formalmente rifugio nel Nord Europa che li accoglieva di buon grado vista l’elevata domanda di manodopera straniera. Solo così si spiega perché, dati Eurostat e Unhcr alla mano, tra gli Stati UE, a registrare il maggior numero di rifugiati pro-capite sono per lo più quelli lontani dalle frontiere calde dell’immigrazione, come, ad esempio, la Svezia.

Questo silenzioso patto tra Nord e Sud Europa sulla distorta applicazione della Convenzione di Dublino, è saltato con la Primavera Araba del 2011. Le proteste di piazza in buona parte dello scacchiere nordafricano hanno spazzato via i regimi autoritari che per decenni, sia pur con alti e bassi, avevano garantito ai partner europei un filtro alla pressione migratoria dall’Africa sub-sahariana. Con il risultato che, specialmente nel triennio 2014/2015/2016, il numero dei richiedenti asilo nell’Europa mediterranea ha raggiunto cifre spaventose, mai registrate prima. Cosa che ha spinto i leader dei governi mitteleuropei (ad eccezione di Angela Merkel), intimoriti dall’onda populista anti-immigrati al loro interno, a chiedere a quelli del Sud quello che, per ragioni opportunistiche di cui sopra, non avevano mai richiesto: il rispetto della Convenzione di Dublino. Addossando sulla Grecia e Italia l’onere di valutare migliaia di domande d’asilo da parte di soggetti desiderosi di raggiungere i più ricchi stati mitteleuropei. Un compito tanto più arduo se si tiene conto del fatto che i molti casi di diniego, viste le complesse procedure di rimpatrio, hanno ingrossato le fila di un esercito di fantasmi sul territorio italiano e greco.

Il bandolo della matassa sta tutto qua. Non mancano le soluzioni per sbrogliarlo. Si potrebbe, ad esempio, rilanciare la proposta avanzata trent’anni fa da uno dei massimi esperti internazionali in materia, il Prof. James Hathaway. Secondo il quale per allentare la pressione migratoria sugli stati di frontiera ed evitare che per arrivare a destinazione gli immigrati economici illegali sfruttino come cavalli di Troia i richiedenti asilo in fuga da guerre e persecuzioni, è cruciale distinguere il luogo di identificazione dei nuovi arrivati da quello di accoglienza. Creando a ridosso delle aree di crisi come quella libica zone franche e sicure (ad es. in Tunisia), sotto l’egida dell’UNHCR, dell’OIM e dell’UE, in cui chiedere asilo, garantendo solo a chi ne ha diritto ai sensi della Convenzione di Ginevra di essere redistribuiti e accolti, senza affidarsi ai trafficanti di esseri umani, nei 28 Stati dell’Unione.

Ursula Von der Leyen sembra avere le idee chiare in proposito. Meno convincente, tuttavia, la sua scelta di affidare un portafoglio dal peso massimo, qual è quello dell’immigrazione al rappresentante (Margaritinis Schinas) di uno Stato, la Grecia, peso-piuma. Decisione che ricalca quella presa a suo tempo da Jean Claude Junker che affidò il medesimo delicatissimo incarico, al greco Dimitris Avramopoulos. Se il buon giorno si vede dal mattino…

Parole nuove sull’immigrazione africana

Contrariamente a quanto sostenuto da più parti, il futuro sbocco demografico dell’Africa non è l’Europa. A smentire le fosche previsioni di un prossimo gigantesco travaso di esseri umani dalla povera e giovane Africa al ricco e Vecchio continente, è il politologo Achille Mbembe docente all’Università sudafricana di Witwatersand. Che dalle colonne dell’ultimo numero dell’autorevole rivista francese Le Débat (edizioni Gallimard), ha avanzato una tesi-shock, destinata a far storcere il naso a molti. Perché a suo avviso l’Africa ha le carte in regola per garantire lavoro e condizioni di vita dignitose ai suoi abitanti, anche nel caso in cui, come indicato da più parti, dovessero raddoppiare entro il 2050 rappresentando il 22% della popolazione mondiale. Sì, ma come?

Creando uno spazio di libera circolazione delle persone al suo interno. Una sorta di Schengen in versione africana capace di intensificare la mobilità, i collegamenti e l’interscambio tra Stati e regioni, smantellando il retaggio coloniale di quelle frontiere stabilite in passato, a proprio uso e abuso, dagli occupanti europei e riconosciute nel 1963 dall’Organizzazione dell’Unità Africana (OUA).

Si tratterebbe dell’ultimo stadio del processo di decolonizzazione iniziato con la fine della Seconda Guerra Mondiale, ma ancora oggi incompiuto. Per realizzarlo, suggerisce Achille Mbembe, serve un mix di riforme politiche ed economiche. Dall’introduzione di un visto Schengen-Africa a un robusto piano di investimenti pubblici, soprattutto nel settore delle infrastrutture (autostrade, ferrovie, aeroporti, etc.), necessarie per liberalizzare e accelerare lo scambio di merci e persone all’interno di un continente che, in questo modo, sia pur in ritardo, prenderebbe il treno della globalizzazione.

Wishful thinking, si dirà. Fino a certo punto. Non foss’altro perché un primo passo in questo non semplice cammino è stato registrato lo scorso 7 luglio a Niamey, in Niger, con la firma dello storico accordo di libero scambio (AFCFTA) tra gli stati africani. Di tutto questo la Cina ha piena contezza, tanto è vero che dal 2001 investe decine di miliardi in Africa. Mentre l’Europa, e specialmente l’Italia, impegnata in una lunga e sterile battaglia tra amici e nemici dell’immigrazione, porti aperti e porti chiusi, sì o no alle ONG, nicchia, perdendo di vista che a un passo da casa si sta giocando una delle più importanti partite (insieme a quella asiatica) per stabilire i nuovi equilibri geopolitici globali.

Populismo figlio del modernismo

Chi sono e cosa vogliono questi neo populisti la cui campagna elettorale per le prossime elezioni europee sta provocando tanta inquietudine nelle cancellerie del Vecchio Continente e nei piani alti di Bruxelles?

Il populista è un imprenditore politico che cerca, al pari dei suoi concorrenti, di massimizzare a suo vantaggio il profitto elettorale e mediatico. Una volta individuato un nemico nelle istituzioni statali, nelle classi dirigenti o, come nel caso di oggi, nelle forze «espropriatrici» della globalizzazione e della burocrazia di Bruxelles, li attacca in nome e per conto del Popolo. Il populista contrappone un popolo virtuoso e omogeneo contro una serie di élites e pericolosi “altri” che sono descritti come uniti nel privare (o nel cercare di privare) il popolo sovrano dei suoi diritti, valori, identità e voce. Ha un comportamento politico che potremmo definire double face, ambivalente: può essere conservatore e reazionario ma anche espressione di istanze democratiche dirette e partecipative. Va fatto presente, per chiarezza di ragionamento, che è fuorviante sostenere, come spesso invece accade, che tra il comportamento del populista e quello del demagogo non c’è differenza. Il demagogo è infatti colui che per assicurarsi vantaggi raggira ed inganna scientemente il popolo. Fino a spingerlo alla rovina. Mentre nel caso del populista si deve vedere, specificatamente, “uno stile politico, una mentalità”. Per il populista le virtù innate del popolo rappresentano la fonte esclusiva che ne legittima l’azione politica. Insomma, il primo si basa su un’idea positiva del popolo inteso come unico e solo soggetto «pulito» ed originario della politica. Il secondo sulla sua strumentalizzazione a fini personali.

Di populisti nella storia ce ne sono stati tanti e di tutti i tipi. Di certo è che i movimenti populisti sorgono nelle fasi di rapida trasformazione sociale, quando le tradizionali strutture di potere entrano in crisi e un senso di profonda incertezza si impadronisce delle masse. Esemplare, al riguardo, la pionieristica analisi della sciagurata esperienza argentina di Peròn fatta più di sessant’anni fa da Gino Germani. Secondo cui il peronismo, di cui era acerrimo nemico, aveva rappresentato un peculiare canale di integrazione delle masse, senz’altro alternativo nella sua forma autoritaria a quello della democrazia rappresentativa, sfruttando l’esistenza, in vasti strati sociali, di un immaginario democratico latente diverso da quello liberal-democratico. Un immaginario di tipo olistico, che trovava nella frequente violazione dello spirito della democrazia rappresentativa da parte dei suoi stessi apostoli un’inesauribile fonte di vitalità e Capace, allo stesso tempo, di attrarre consensi con la sua promessa di riscatto della dignità dei lavoratori.

Il populista agisce politicamente sulla base di una visione negativa, manichea e “confrontazionista” della realtà. Molti elementi di questo nucleo di pensiero li aveva magistralmente evocati Isaiah Berlin ricordando, nel lontano 1969, che il populismo invoca una Gemeinschaft, cioè un’idea di comunità; è apolitico, in quanto radicato per lo più nella sfera sociale; ha un afflato rigeneratore, poiché intende ridare al popolo la centralità sottrattagli; vuole impiantare i valori di un mondo idealizzato del passato in quello attuale. È un “nostalgico” nel vero e proprio senso della parola. Visceralmente attaccato a ciò che vede, crede o teme stia per tramontare. Un attaccamento che nella sua logica non ha, però, una valenza disperatamente ed inutilmente conservatrice. Ma, piuttosto, quella attiva - difficile dire con quale tasso di redditività - di un anticorpo nei confronti dei contraccolpi che i processi di modernizzazione determinano nei gruppi sociali più deboli e meno protetti.

La democrazia populista si presenta come «una forma estrema di democrazia», che ridà nelle mani dei cittadini tutto il potere possibile. È alternativa al modello della democrazia liberale basato sul meccanismo decisionale della delega ai partiti ed alle organizzazioni intermedie. Mentre predilige i referendum, propositivo o abrogativo, le proposte di iniziativa popolare, la revoca del mandato parlamentare. Questa forma di populismo politico corrisponde a una forma moderna di democrazia diretta: lo dimostra il fatto che, soprattutto dopo la metà del XX secolo, è tornato in auge il referendum come strumento del populismo politico.

A differenza del Fascismo e del Comunismo per il populismo non esiste un corpo dottrinario di riferimento. Condiviso e riconosciuto. Ed è per questo che non dispone di un’unica ricetta.

Il populista trova spazio ed ascolto quando i poteri e le istituzioni tradizionali non vedono o non si curano del fatto che tutti i processi di modernizzazione, anche quelli obbligati e potenzialmente positivi, comportano sempre costi e traumi nella società. Che non non vanno sottovalutati e, se possibile, curati. Per evitare quello che gli americani chiamano disconnect, ossia la sconnessione tra gli interessi reali e le percezioni culturali dei gruppi sociali più svantaggiati e quelli delle élites economico-politico.

Anche il Giappone si divide sull’immigrazione

Che siano troppi o troppo pochi, gli immigrati non smettono di far discutere. Ieri è toccato al Giappone. Dove, a differenza dell’Europa, nonostante il bassissimo tasso di natalità, gli stranieri sono, per scelta politica, merce rara e selezionatissima. Solo l’1,6% dei 127 milioni giapponesi ha origini immigrate. Numeri da sogno per molti partiti. Ma da incubo per gli imprenditori del Sol Levante affamati di manodopera a basso costo.

Ed è proprio per sanare questo mismatch sull’immigrazione tra gli interessi della politica (porte chiuse) e quelli dell’economia (porte aperte) che ieri il Primo Ministro Shinzo Abe ha fatto sapere di essere favorevole ad un nuovo corso. Che consenta non solo di aumentare le quote di ingresso annuali previste per gli immigrati. Ma, e qui la questione sarebbe per il Giappone una mezza rivoluzione, di agevolare i ricongiungimenti familiari (oggi rarissimi se non inesistenti) introducendo la possibilità per i lavoratori stranieri, attualmente obbligati a lasciare il paese alla scadenza del permesso di lavoro, di trasformare il loro titolo di soggiorno da temporaneo in permanente.

Inutile dire che l’annuncio del Premier giapponese, nonostante la prudenza con cui ha accuratamente evitato persino di usare il termine immigrazione, ha scatenato un putiferio sui media e suscitato le critiche di mezzo Parlamento. Molti membri del quale non se la sentono di esprimere, entro la prossima primavera, i loro sì o no alla modifica delle norme attualmente in vigore.

Per il governo, dunque, la strada si presenta in salita. Va ricordato, infatti che esso deve fare i conti, tra molti altri e non piccoli problemi, con il fatto che per il Giappone l’omogeneità etnica ed rispetto religioso di millenarie tradizioni sono parte costitutiva della sua identità culturale. Che non a caso, pur di fronte ad una serissima crisi demografica ed all’invecchiamento record della sua popolazione (gli over 65 sono il 30%), ha imposto di tenere ermeticamente chiuse le frontiere agli stranieri. Compresi i rifugiati. Visto che su 10 mila domande di asilo presentate nel 2016 ne sono state accolte solo 28.

Qualunque siano le sorti del “pacchetto Abe”, il Giappone si conferma un formidabile caso di scuola per gli studiosi dei fenomeni migratori internazionali. Che dovrebbero spiegare perché l'esperienza giapponese smentisce, almeno fino a oggi, la tesi, condivisa dai più, che vede nella demografia e nell'economia determinanti causali dell'immigrazione.  Forse perché in questa materia 2+2 non fa sempre 4.

Sui rifugiati l’Onu cambia strategia

È guidata da un italiano la silenziosa ma clamorosa rivoluzione del sistema globale di accoglienza dei rifugiati. Filippo Grandi, Alto Commissario UNHCR, ha infatti rotto gli indugi mercoledì 31 ottobre proponendo un patto internazionale sugli sfollati (che l’Assemblea ONU sarà chiamata a votare il prossimo dicembre). Motivandolo con argomenti da cui chi l’aveva preceduto nello stesso difficile incarico si era accuratamente tenuto alla larga.

Il primo: riconoscere che il modello assistenzialista della Convenzione di Ginevra del 1951, che ancora oggi detta tempi e modi della gestione dei rifugiati, ha fatto il suo tempo. Perché mentre a livello globale aumentano a dismisura quelli che lasciano casa per ragioni umanitarie (68,5 milioni nel 2017), diminuiscono drasticamente i fondi che i governi sono disposti a sborsare per accoglierli e mantenerli. Soprattutto nei paesi in via di sviluppo che ospitano l’85% dei rifugiati nel mondo. Quello del livello delle risorse, però, non è l'unico problema. Visto che anche quando i fondi ci sono finiscono dispersi e sprecati. A causa, soprattutto, di una catena di comando che per la sua burocrazia è utile più ai soccorritori che ai soccorsi. Prendiamo, ad esempio, il caso di USAID. Il maggiore donatore al mondo di beni alimentari per il World Food Pro­gramme. Tra il 2011 e il 2014, per trasportare le proprie derrate alimentari ha speso una media annua di 70 milioni di dollari. Cifra altissima dovuta al fatto che il gigante americano del volontariato affida, per interessi nazionali, le proprie consegne solo a cargo statunitensi. Uno spreco che potrebbe essere azzerato investendo su nuovi strumenti d’aiuto ai rifugiati. Come ad esempio utilizzare un semplice ed economico smartphone per accreditare con click la cifra equivalente al valore dei beni che oggi arrivano loro dopo mille, costose lungaggini.

Il secondo: riorganizzare il sistema degli interventi basandolo su un cambio di prospettiva della figura del rifugiato. Abbandonando lo stereotipo che lo vuole un mantenuto assistito per trasformarlo in un agente dello sviluppo. Come lavoratore-consumatore del paese che lo ospita. Di qui l’appello di Filippo Grandi a istituzionalizzare il coinvolgimento del settore privato nel sistema di gestione dei rifugiati nel mondo. Niente donazioni, né altre forme di filantropia. Alle imprese si chiede di fare quello per cui sono nate: business. Anche con i rifugiati. Investendo sulla loro formazione e professionalizzazione. Per sfruttarne, con l’ausilio delle nuove tecnologie della comunicazione, know-how, attitudine e competenze specifiche, secondo le leggi, non dello stato ma del mercato. D’altronde se è vero, come confermano i dati ONU, che la stragrande maggioranza dei nuovi arrivati, rifiuta di tornare a casa anche quando la crisi nel loro paese si è conclusa, non è, forse, più vantaggioso, per noi e per loro, impiegarli anziché assisterli vita natural durante?

Ai più scettici segnaliamo che la proposta avanzata dall’Alto Commissario UNHCR è basata su una lunga serie di buone pratiche registrate nei campi profughi di Africa e Medio Oriente fino ad arrivare in Europa. Dove, ad esempio, Manpower, big delle agenzie interinali globali, in collaborazione con i centri per l’impiego tedeschi ha trovato occupazione (non lavori socialmente utili) a oltre 2.500 rifugiati.

Perché tra i gilet gialli non ci sono gli immigrati?

Come mai tra i gilet gialli che ogni sabato, da un mese, mettono a ferro e fuoco Parigi non ci sono gli immigrati?

I volti delle migliaia di impauriti e impoveriti dalla globalizzazione che riversano il loro odio nella ville Lumiere, sono solo bianchi. Mentre mancano quelli degli oltre otto milioni di origine straniera che vivono accanto a loro. E dire che molti di questi corrisponderebbero, almeno in parte, all’identikit che i gilet gialli danno di loro stessi. Tanto è vero che vivono in quartieri esclusi dal benessere del centro città, con tassi di disoccupazione del 50% (contro una media nazionale del 10%), pessimi mezzi e servizi pubblici e livelli di frustrazione pari se non superiori a quelli del popolo che fa tremare Macron. Un silenzio assordante. Specie se si tiene conto che da quelle parti gli immigrati delle periferie sanno benissimo come far sentire la propria voce. Nell’ottobre del 2005, solo per fare un esempio, le tre settimane di violentissime sommosse (due morti, centinaia di feriti, migliaia di auto incendiate) nei sobborghi di mezza Francia costrinsero l’allora presidente Nicolas Sarkozy a dichiarare lo stato di emergenza nazionale.

Perché, allora, questo esercito di emarginati e scontenti di origine straniera non fa pendant con quello degli autoctoni, bianchi?

Di qui la necessità di riflettere su questa nuova fase del populismo moderno che non include il popolo degli immigrati. Sarà, forse, perché il populismo, che impregna e unisce i rivoluzionari con le giacchette gialle, è per definizione nazionalista e, dunque, fatica a includere nel concetto di popolo da difendere gli stranieri che sono quelli da cui difendersi?

Negli USA non ci sarebbe mai stato un caso Diciotti

Dagli Usa di Trump all’Italia di Salvini, i confini tra politica e diritto dell’immigrazione sembrano sempre più labili e complessi. Abbiamo chiesto lumi al Prof. Mario Savino, ordinario di diritto amministrativo all’Università della Tuscia e cofondatore della neonata Accademia di Diritto e Migrazione (ADiM) che riunisce oltre duecento studiosi della materia.   

 1) Sui temi dell'immigrazione, lo scontro tra politica e magistratura non riguarda soltanto l'Italia ma, ad esempio, anche gli Usa di Trump. Oltreoceano i giudici sono intervenuti a più riprese contro i provvedimenti del Presidente ma senza mai arrivare a ipotesi di reati penali. Da noi, invece, pochi giorni fa il Tribunale dei Ministri ha chiesto al Parlamento l'autorizzazione a procedere contro Matteo Salvini per le scelte prese la scorsa estate sul casa Diciotti. Ci aiuta a capire se si tratta di differenze, quella tra Usa e Italia, dovute a questioni squisitamente giuridiche?

La dialettica tra governo e magistratura, nelle democrazie liberali, è fisiologica. Ed è inevitabile che si faccia più intensa in un ambito – l’immigrazione – nel quale si sperimentano misure via via più restrittive che sfidano i principi cardine dello stato di diritto e della rule of law. Quando il parlamento o il governo adottano misure che limitano le libertà individuali, spetta alle corti vigilare sulla compatibilità di quelle limitazioni con il diritto domestico e sovranazionale.

Vi è, però, una differenza importante tra Stati Uniti e Italia, che riguarda il principio di non interferenza della magistratura nelle questioni politiche. Negli Stati Uniti, la political question doctrine ha una tradizione consolidata, risalente alla decisione della Corte Suprema nel caso Marbury v Madison (1803). In quella occasione, il giudice Marshall stabilì che, quando un membro dell’esecutivo ha un potere discrezionale attinente alla sfera politica, nessuno standard giuridico può vincolarlo e nessuna corte può sindacarlo. Un’altra fondamentale pronuncia – Baker v Carr (1962) – ha individuato i caratteri propri di una “questione politica”: tra questi, l’attribuzione all’esecutivo del potere da parte di una norma costituzionale, l’assenza di uno standard di decisione “judicially discoverable and manageable”, l’impossibilità per una corte di decidere senza interferire nelle scelte dell’esecutivo. Dunque, se una questione è eminentemente politica, le corti statunitensi devono rifiutarsi di giudicare il caso e lasciare che la questione sia risolta tramite il processo politico. Ovviamente, il discorso cambia quando la decisione politica si traduce in misure legislative o amministrative – come è avvenuto con i Muslim bans adottati dall’amministrazione Trump nel 2017 – che, incidendo su diritti e principi costituzionali, sono sottoposte al vaglio di legittimità delle corti.

Veniamo all’esercizio dell’azione penale nei confronti di esponenti di governo. Negli Stati Uniti, prevale l’esigenza di preservare l’equilibrio tra i poteri ed evitare conflitti che collochino un potere al di sopra dell’altro. La Costituzione statunitense disciplina la procedura di impeachment, assegnando soltanto alle Camere il potere di iniziativa e decisione al solo fine della destituzione dall’incarico pubblico. L’idea che un giudice possa incriminare il presidente o un membro del suo Cabinet in carica è così estranea a quella cultura che la Costituzione non disciplina neppure l’ipotesi. Interpellato su questa possibilità, l’Office of Legal Counsel del Dipartimento della Giustizia ha ribadito – negli unici due casi della storia (nel 1973 con riguardo a Richard Nixon e nel 2000 dopo l’impeachment di Bill Clinton) – che l’incriminazione di un presidente costituirebbe un evento politicamente e costituzionalmente traumatico, che sovvertirebbe le dinamiche del sistema di governo “in profound and necessarily unpredictable ways”.

E’ evidente la distanza da ciò che accade in Italia. Il principio di non interferenza – pur affermato dalla Corte costituzionale (ad esempio, sent. n. 52/2016) e stabilito in norme generali, come l’art. 7 del codice del processo amministrativo, secondo cui “non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico” – è condizionato dal “pangiuridismo” imperante. Come ricorda Angelo Panebianco sul Corriere della Sera del 27 gennaio, l’equilibrio tra i poteri funziona se l’opinione pubblica impone agli attori in gioco di rispettarlo. E invece l’“antipolitica” come “tradizione più forcaiola che liberale” avvicina spesso l’Italia alla deriva illiberale della “democrazia giudiziaria”, cioè a una democrazia nella quale la discrezionalità politica è letteralmente sub judice. Si pensi al vasto consenso che accompagnò l’operazione “mani pulite”o alla contrarietà del M5S all’istituto dell’immunità parlamentare previsto in Costituzione.

Venendo ai nostri giorni, emblematica è la decisione del Tribunale di Catania, che, nella veste di Tribunale dei ministri, ha inviato al Senato la richiesta di autorizzazione a procedere per sequestro di persona aggravato (art. 605 c.p.) nei confronti del Ministro dell’interno Salvini in relazione al caso Diciotti. Secondo i giudici catanesi, la scelta del Ministro di negare per 5 giorni lo sbarco ai migranti rimasti a bordo della nave Diciotti nel porto di Catania non può considerarsi “atto politico”, dovendo tale categoria “implementarsi in quella più ampia cornice di legalità, costituzionale ed europea, che ne ridimensiona il suo tradizionale privilegio di insindacabilità”. Così, dal sano rigetto dell’idea assolutista del sovrano “legibus solutus” si passa al suo opposto, non meno illiberale.

 2) La Commissione UE sta valutando se e come introdurre visti umanitari europei che ogni stato membro, attraverso le ambasciate, può rilasciare a chi dimostra di necessitare protezione internazionale e di entrare in tutta sicurezza in Europa per chiedere asilo. Può essere questa una terza via da seguire per smarcarsi dall'incudine della fermezza senza buon senso e dal martello della flessibilità senza princìpi?

Non credo molto in questa possibilità, non solo per il difficile contesto politico attuale, ma anche per i limiti di praticabilità giuridico-amministrativa di questa soluzione. Di “Protected Entry Procedures”, cioè di procedure che consentano ai rifugiati di presentare una richiesta di asilo presso le ambasciate dei paesi europei, si parla a Bruxelles da un ventennio. Il primo studio di fattibilità promosso dalla Commissione europea, risalente al 2002, coraggiosamente invitava a istituire procedure di ingresso protetto come via di ingresso permanente e non solo emergenziale, legata a specifiche situazioni di crisi umanitaria. Tuttavia, a un più attento esame, emersero i limiti di questa opzione: la necessità di un notevole potenziamento delle capacità operative delle ambasciate; la difficoltà di assicurare l’assistenza legale e il pieno rispetto delle norme europee sul giusto procedimento a sud del Mediterraneo; la difficile gestione di una procedura in due fasi, con valutazione preliminare nel paese terzo e decisione finale nel paese europeo di destinazione, responsabile a quel punto dell’onerosa accoglienza o del difficile rimpatrio.

Certo, prevedere visti umanitari non del singolo Stato membro ma dell’Unione potrebbe servire a prevenire l’asylum shopping da parte dei rifugiati, che altrimenti sarebbero più propensi a chiedere un visto umanitario all’ambasciata tedesca che a quella bulgara. Tuttavia, il problema del paese europeo di destinazione riemerge nella fase successiva: quale Stato membro deve farsi carico di chi giunga in Europa con un visto umanitario europeo?

Come si vede, in assenza di una riforma del regolamento Dublino che porti all’individuazione di un meccanismo adeguato di condivisione e riparto degli oneri di accoglienza (c.d burden-sharing), tanto l’opzione dei visti umanitari quanto l’opzione del reinsediamento (o resettlement) sono destinate a incontrare un ostacolo insormontabile.

3) Secondo molti osservatori, le prossime elezioni europee si giocheranno sull'immigrazione. Può spiegarci il perchè?   

Ci sono almeno due motivi. Il primo è che l’immigrazione è ormai divenuta la maggiore preoccupazione dei cittadini europei. Secondo l’ultimo sondaggio di Eurobarometer, il 40 per cento degli intervistati ha indicato nella gestione dei flussi migratori il principale problema del “vecchio continente”. Seguono terrorismo, debiti pubblici statali e situazione economica, con percentuali oscillanti tra il 18 e il 20 per cento.

Il secondo motivo è la determinazione dei movimenti populisti e sovranisti a utilizzare l’immigrazione come tema dominante. Questa scelta consente loro di mascherare la relativa povertà della loro agenda politica. Al contempo, li aiuta a veicolare un messaggio di rilancio del welfare e di redistribuzione in favore dei “nazionali” che, pur avendo un basso tasso di praticabilità finanziaria, ha un enorme potenziale di consenso sia a livello nazionale (“prima gli italiani!”) sia a livello sovranazionale (“prima gli europei!”).

In questo humus, ideale per la proliferazione di fake news e le manipolazioni di dati ed evidenze empiriche, è essenziale contribuire allo sviluppo di un dibattito pubblico informato. E’ necessario, cioè, promuovere la disseminazione di dati affidabili e di analisi rigorose, sia per informare gli elettori, sia per rafforzare la capacità di argomentazione e persuasione degli esponenti politici, che troppo spesso partecipano impreparati ai dibattiti in questa materia.

Prima i sauditi si è rivelato un boomerang

A Riad la politica del Prima i sauditi ha messo in ginocchio l’economia del Regno. Per capire questo classico caso di eterogenesi dei fini occorre riavvolgere il nastro al 2017. Quando per ridurre il tasso di disoccupazione tra gli autoctoni, schizzato al 12,9%, il governo dell’Arabia Saudita decise di cambiare la sua politica migratoria. Con l'obiettivo di svuotare il serbatoio di 12 milioni di immigrati (su un totale di 32 milioni di abitanti) che dal 1970 aveva attirato nell’industria edilizia, petrolifera e dei servizi alla persona. Per incentivarli a tornare a casa l’esecutivo wahabita decise di introdurre una tassa sui lavoratori dipendenti stranieri e il divieto di impiegarli in determinati settori.

Il vero grande problema è che oggi, 48 mesi dopo, l’operazione è riuscita alla grande. Tant’è che oltre 1 milione di immigrati ha fatto le valigie lasciando liberi altrettanti posti che, qui l’enorme imprevisto, nessuno dei disoccupati autoctoni ha voluto rimpiazzare. Per la semplice ragione che in quella che è dopo gli Usa la seconda meta mondiale per numero di stranieri in proporzione alla popolazione, i nuovi arrivati trovano sì occupazione ma come bassissima manovalanza a pessime condizioni retributive e di vita. Prova ne è il fatto che dal momento in cui entrano nel paese, le loro sorti, libertà di movimento inclusa, dipendono dai padroni sauditi che detengono, come strumenti di ritorsione, i rispettivi passaporti.

Il risultato è che adesso il governo non sa che pesci prendere. Se torna sui suoi passi, rischia di perdere credibilità e consenso tra i tanti sostenitori del Prima i sauditi. Ma se va avanti su questa strada deve fare i conti con la rabbia e la frustrazione dei disoccupati autoctoni che chiedono lavoro all’altezza delle loro aspettative. E con i tanti imprenditori che nonostante il ciclo economico assai poco favorevole (complice il crollo del prezzo del petrolio sotto i 55$ al barile) hanno bisogno di manodopera che non trovano.

Una disavventura, quella del governo saudita, forse utile ai tanti che in mezzo mondo, soprattutto occidentale, credono di dettare a colpi di norme e slogan tempi e modi delle dinamiche migratorie. Sottovalutando i desiderata di Sua Maestà il mercato.

Mediterraneo e immigrazione, parla Carlotta Sami

Carlotta Sami, portavoce dell’Agenzia Onu per i rifugiati (UNHCR), è da anni in prima linea nella gestione della crisi migratoria e umanitaria nel Mediterraneo. L’abbiamo intervistata.

Il caso Sea Watch con le responsabilità politiche del governo italiano dimostra una polarizzazione degli schieramenti tra fermezza senza buon senso e flessibilità senza princìpi. L'UNHCR non potrebbe giocare un ruolo di mediazione proponendo ad esempio l’apertura dei porti italiani in cambio di una immediata redistribuzione dei migranti tra gli altri paesi UE?

Durante l’incontro dei Capi di stato e di governo UE dello scorso ottobre, UNHCR ed OIM hanno lanciato un appello congiunto ai leader europei per adottare misure urgenti atte ad evitare nuovi decessi tra gli immigrati che dall’Africa provano a raggiungere l’Italia attraverso il Mediterraneo. I leader delle due organizzazioni hanno richiamato l’attenzione sul fatto che, nonostante il calo degli arrivi via mare, in alcuni Paesi il dibattito politico sull’immigrazione ha raggiunto livelli di tensione senza precedenti. Uno scontro che alimentando inutili timori, complica la collaborazione tra gli Stati e impedisce di trovare soluzioni innovative. E’ necessario che, fino a quando la Libia non sarà considerata un porto sicuro, tutti gli Stati dimostrino responsabilità e solidarietà per i migranti e i rifugiati che rischiano di morire in mare. L’attuale approccio “nave per nave” deve essere sostituito da un meccanismo di sbarco sicuro e ordinato nel Mediterraneo Centrale.

La Commissione UE sta valutando se e come introdurre visti umanitari europei che ogni stato membro, attraverso le ambasciate, può rilasciare a chi dimostra di necessitare protezione internazionale e di entrare in tutta sicurezza in Europa per chiedere asilo. Può essere questa una sorta di terza via percorribile?

L’UNHCR e l’OIM hanno sollecitato i leader europei a trovare soluzioni pratiche da adottare con estrema urgenza tenendo conto della necessità di garantire che le responsabilità siano condivise tra gli Stati europei. Ma servono maggiori sforzi da parte dell’UE e della comunità internazionale per impedire che rifugiati e migranti intraprendano viaggi disperati. C’è bisogno di più vie sicure e legali di accesso alle procedure d’asilo in Europa per quanti fuggono da guerre e persecuzioni, in modo che nessuno sia costretto a credere che non esista altra possibilità se non quella di affidarsi a trafficanti senza scrupoli.

Nell'attesa che si raggiungano soluzioni di ampio respiro come quelle della Commissione europea, che fare di fronte ad eventuali nuovi casi Sea Watch? Si potrebbe, ad esempio, valutare un trasbordo dei naufraghi dalla nave delle Ong a quelle sotto egida Frontex dove distinguere immigrati economici e rifugiati?

Le procedure per la definizione dello status di rifugiato sono complesse e prevedono una valutazione molto accurata dei casi. I richiedenti asilo sono spesso traumatizzati, hanno subìto violenza o sono stremati dopo la lunga prigionia nei centri di detenzione in Libia. Fra le persone soccorse ci sono casi vulnerabili che hanno urgente bisogno di cure mediche e di assistenza psicologica. E’ escluso che si possa procedere alla definizione dello status di rifugiato in tempi così brevi ed in una condizione di precarietà quale può essere rappresentata da una nave in alto mare, per giunta immediatamente dopo il trasbordo.